行政不服審査法の概要

昭和37年（１９６２）年10月１日以降、行政不服審査法の施行に伴い、更正・決定など、税務上の処分についても、原則として行政不服審査法の規定によることになりました。ただし、「処分の特殊性」ということで、国税通則法に例外規定が設けられており、その部分については国税通則法によることになっていました。

　以下、新しく施行された行政不服審査法に定められた不服審査の手続きが、この法律の施行まで効力を持っていた訴願法からどのように変ったのか、行政不服審査法の概要をみておきたいと思います。

　行政不服審査法は、第１条にその目的を次のように規定し、この法律の立法の趣旨を明らかにしています。

　第１条　この法律は、行政庁の違法又は不当な処分その他公権力の行使に当たる行為に関し、国民に対して広く行政庁に対する不服申立てのみちを開くことによって、簡易迅速な手続による国民の権利利益の救済を図るとともに、行政の適正な運営を確保することを目的とする。２　行政庁の処分その他公権力の行使に当たる行為に関する不服申立てについては、他の法律に特別の定めがある場合を除くほか、この法律の定めるところによる。

　この第１条の規定で明らかなように、行政不服審査法は、第４条に列挙されている「国会の決議による処分」「裁判所等の行なう処分」「刑事事件に関する法令に基づく処分」など、行政上の不服審査になじまない処分を除いて、原則としてほとんどの行政処分や、行政庁がやるべきであるがやらないこと（不作為といいます）について不服申し立ての道を開いています。

　また、不服申し立ての種類は、直近上級庁に対する審査請求と処分庁に対する異議申し立ての２種類とし、処分庁に上級庁がない場合は処分庁に対する異議申し立てだけができることになっています（５条、６条)。

　審査請求、異議申し立ては、代理人によってすることができ、代理人については特別な制限（弁護士その他の資格者に限るなど）を設けていません（12条)。

　審査請求期間は、第１審としては、処分があったことを知った日の翌日から起算して60日以内、異議決定を経ておこなう場合は異議決定があったことを知った日の翌日から起算して30日以内としています。

　このほかにも、審査請求書の記載事項、口頭による審査請求、処分庁経由による審査請求など手続き上の規定が設けられています。この手続きのうち、重要なものはおおむね次のようなものです。現行の国税通則法の不服審査についての規定と比較してみてください。

異議申し立ての前置（20条）: 処分につき異議申し立てをすることができるときは、異議申し立てに対する決定を経た後でなければ審査請求はできない。ただし、異議申し立て後３カ月を経過しても異議決定がないとき、または、異議申し立てを経ないことにつき正当な理由があるときはこの限りでない。
弁明書の提出（22条）: 審査庁は、審査請求書が提出されたときは、その副本又は写しを処分庁に送付し、処分庁に弁明書の提出を求める。弁明書が提出されたときは、その副本を審査請求人に送付する。
反論書の提出（23条）: 処分庁の弁明書に対して、審査請求人は反論書を提出することができる。
審理の方式（25条）: 審査請求の審理は、書面による。ただし、審査請求人等から申し立てがあったときは、口頭で意見を述べる機会を与えなければならない。この場合、審査請求人は補佐人を帯同できる。
証拠書類等の提出（26条、33条）: 審査請求人は、証拠書類等を提出することができる。同様に、処分庁も処分の正当性を証する証拠書類等を提出することができる。
物件の提出要求（28条）: 審査庁は、審査請求人の申し立てによりまたは職権で、書類その他の物件の所持人に対し書類その他の物件の提出を求め、これを領置できる。
検証（29条）: 審査庁は審査請求人の申し立てまたは職権で、必要な場所の検証ができる。申立人の請求で検証するときは、予めその日時、場所を申立人に通知し、立ち会う機会を与える。
審査請求人または参加人の審尋（30条）: 審査庁は、請求人、参加人の申し立てまたは職権で、審査請求人または参加人を審尋することができる。
処分庁からの物件の提出及び閲覧（23条）: 処分庁から提出された書類その他の物件について、審査請求人から閲覧の請求があったときは、第三者の利益を害するおそれがある場合を除いてこれを閲覧させなければならない。
執行停止（34条）: 審査庁は、請求人の申し立てまたは職権で、必要があるときは処分の執行停止をすることができる。
裁決（40条）: 審査請求が、期限後にされたものであるなど審査請求そのものが不適法であるときは却下する。
審査請求に理由がないときは棄却する。
審査請求に理由があるときは、裁決で処分の全部または一部を取り消す。
処分が違法または不当である場合においても、処分の取り消しにより公の利益に著しい障害が生ずる場合には、審査請求を棄却することができる。この場合は、裁決で処分が違法または不当であることを宣言しなければならない。

　行政不服審査法は、前記のとおりその20条で異議申し立てができる処分については、異議決定を経た後でなければ審査請求をすることができない旨を定めているので、第三節において異議申し立てについての手続きを以下のとおり定めています。

異議申立期間（45条）: 異議申し立ては、処分のあったことを知った日の翌日から60日以内にしなければならない。
決定（47条: 異議申し立てが不適法の場合は却下、理由がないときは棄却、理由があるときは全部または一部取り消しの決定を行なう。この場合、審査請求ができる処分であるときは審査請求ができる旨、審査庁がどこであるか、審査請求期間（決定の通知を受けとった日の翌日から30日以内）を教示しなければならない。

　行政不服審査法は、第四節において不作為についての不服申し立てについても次のとおり規定しています。なお、不作為についての不服申し立ては、その不作為にかかる行政庁に上級庁があるときは、その上級庁に対する審査請求をおこなうか、不作為庁に対する異議申し立てをするのかいずれかを選択することとされています（７条、不作為についての不服申し立て)。この場合は異議申し立ての前置を要求していません（52条、処分についての審査請求に関する規定の準用)。

不作為庁の決定その他の措置（50条）: 不作為庁は、異議申し立てがあった場合は、異議申し立てがあった日の翌日から20日以内に申請に対する何らかの行為をするか、書面で不作為の理由を異議申立人に示さなければならない。
審査庁の裁決（51条）: 不作為についての審査請求に理由があるときは、審査庁はその不作為庁に対してすみやかに何らかの行為をすべきことを命ずるとともに、裁決でその旨を宣言する。

　以上のような行政不服審査法の規定について、国税通則法は、75条「行政不服審査法との関係」そして「国税に関する法律に基づく処分に対する不服申し立てについては、この節（不服審査）及び他の国税に関する法律に別段の定めがあるものを除き、行政不服審査法の定めるところによる」と定めながらも、「別段の定め」として次のような規定をおいていました。

異議申し立ては、処分があったことを知った日の翌日から１カ月以内にしなければならない（76条、行政不服審査法の場合は60日以内)。国税庁、国税局、税務署または税関の職員のした処分は、それぞれの職員の所属する行政庁の長がした処分とみなして異議申し立てができる（76条)。
税務署長のした処分で、その処分に係る調査が国税庁または国税局職員によってされた旨の記載があるものは、国税庁長官または国税局長に対して、その処分があったことを知った日の翌日から１カ月以内に審査請求をすることができる（79条１項)。
税務署長がした処分で、所得税法または法人税法の規定する青色申告書に係る更正であるときは、処分があったことを知った日の翌日から１カ月以内に国税局長に対して審査請求をすることができる（79条２項２号)。
税務署長に対する異議申し立てについての決定があった場合、その異議決定後の処分について、なお不服がある場合は、その通知があったことを知った日の翌日から１カ月以内に、国税局長に対して審査請求をすることができる（79条３項)。
税務署長に対する異議申し立てをした場合、申し立てをした日の翌日から３カ月を経過しても異議決定がないときは、異議申立人から審査請求に移行しなくてもよい旨の申し出があった場合を除いて、異議申し立ては、自動的に審査請求に移行する（80条１項１号)。また、税務署長と異議申立人が共にその異議申し立てを審査請求として取り扱うことに同意した場合は、その同意のあった日に審査請求がされたものとみなされる（80条１項２号)。
同一の年分または事業年度分の第１次更正について審査請求をしている場合、追加的に更正処分がされ、その第二次更正処分について異議申し立てがされた場合は、その異議申し立てを国税局長に対する審査請求とみなす（81条)。この場合は併合審理となる（82条)。
国税庁長官または国税局長が、異議申し立てまたは審査請求について決定または裁決をする場合は、国税庁または国税局に附置されている協議団の議決に基づいて決定または裁決をしなければならない（83条)。

　以上でみてきたとおり、行政不服審査法が、一審としての異議申し立ての期限を、処分があったことを知った日の翌日から60日以内としているのに対し、国税通則法による「別段の定め」として、約半分の１カ月以内と短縮しているほか、青色申告という所得税法、法人税法の特別規定を受けて、青色申告者に対する更正処分については、異議決定を経ないで審査請求をすることができるという規定をおいたり、従来からあった庁協議団や局協議団について、規定上ではその機能を強化し、尊重するようにみえる文言上の改訂（「協議を経なければならない」を「議決に基づいてしなければならない」と変更）を加えるなどの規定を設けています。

　このうち、青色申告者に対する異議申し立てと審査請求の選択は、所得税法には通則法の制定前からありましたが、法人税法では、青色申告法人でも異議申し立ての前置を強制していた点が注目されます。

　しかしながら、行政不服審査法の規定が、税務上の不服審査において完全に履践されていたならば、かなり権利救済の成果を上げていたはずだと思われます。結果的には、行政不服審査法の規定が、異議申し立てや協議団における審査請求事案の審理において、ほとんどないがしろにされていたということになります。

　これは、裏返せば、われわれ納税者の側も、行政不服審査法の活用という点では大きな立ち遅れがあったということになるのではないかと思います。

（せきもと　ひではる）